構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度1

為保護著作權(quán)人利益，應對作品廣泛傳播和利用所帶來的大規(guī)模侵權(quán)問題，著作權(quán)集體管理制度在全球各國逐步確立并快速發(fā)展。我國著作權(quán)集體管理制度自2001年實施以來，在優(yōu)化版權(quán)交易效率、降低作品交易成本、實現(xiàn)多方主體共贏等方面發(fā)揮了重要作用。隨著社會的發(fā)展，我國著作權(quán)集體管理也暴露出了管理制度不夠健全、管理方式不夠規(guī)范、對權(quán)利人利益保護不足等問題。為此，2020年修訂的《著作權(quán)法》對著作權(quán)集體管理制度進行了完善，國家有關部門也著手修訂《著作權(quán)集體管理條例》（簡稱《條例》）。習近平總書記在中共中央政治局第二十五次集體學習時強調(diào)，“要形成便民利民的知識產(chǎn)權(quán)公共服務體系”，為了建設知識產(chǎn)權(quán)強國，促進文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，進一步完善版權(quán)社會服務體系，我國應當以習近平法治思想為指導，在深入研究著作權(quán)理論的同時緊密結(jié)合中國國情，積極構(gòu)建具有中國特色的著作權(quán)集體管理制度。

（一）我國著作權(quán)集體管理制度的回溯與反思

2001年《著作權(quán)法》修訂，明確著作權(quán)人和相關權(quán)利人可以授權(quán)著作權(quán)集體管理組織行使著作權(quán)或者與著作權(quán)有關的權(quán)利，著作權(quán)集體管理制度首次寫入我國知識產(chǎn)權(quán)法體系?！吨鳈?quán)集體管理條例》于2005年開始實施，此后根據(jù)2013年《國務院關于修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂，是根據(jù)《著作權(quán)法》相關條款制定的關于著作權(quán)集體管理的行政法規(guī)，內(nèi)容涉及著作權(quán)集體管理組織的設立、機構(gòu)設置、活動準則、監(jiān)督與法律責任等內(nèi)容。2020年11月11日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國著作權(quán)法〉的決定》，自2021年6月1日起施行。至此，歷經(jīng)近十年的《著作權(quán)法》修訂工作塵埃落定，我國著作權(quán)法律體系進入新的歷史時期，版權(quán)創(chuàng)造、管理、運用與保護工作面臨全新挑戰(zhàn)與機遇。修法過程中，關于著作權(quán)集體管理制度的條款幾經(jīng)易稿，引起學界、實務界多方爭議與質(zhì)疑，最終以第八條的四個條款確定下來：第一款為總括條款，賦予著作權(quán)集體管理組織進行訴訟、仲裁、調(diào)解的權(quán)利；第二款為新增的使用費協(xié)商、裁決、訴訟等確定方法；第三款新增著作權(quán)集體管理組織的信息公開義務；第四款將著作權(quán)集體管理相關事項交由國務院行政法規(guī)規(guī)定。與此同時，至今已實施七年的《條例》在理論構(gòu)建、實踐適用等方面表現(xiàn)出滯后和缺陷，確有必要根據(jù)最新修訂的《著作權(quán)法》對其進行重構(gòu)，健全符合時代特征、具有中國特色的著作權(quán)集體管理制度。

在實踐層面，1992年成立的中國音樂著作權(quán)協(xié)會（簡稱音著協(xié)）是我國首家著作權(quán)集體管理組織，此后，為解決數(shù)字化時代作品大規(guī)模授權(quán)使用的難題，中國音像著作權(quán)集體管理協(xié)會（簡稱音集協(xié)）、中國文字著作權(quán)協(xié)會（簡稱文著協(xié)）等幾大著作權(quán)集體管理組織相繼誕生。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，我國五大著作權(quán)集體管理組織已基本覆蓋了文學、藝術(shù)和科學領域的主要作品類型，中國已初步構(gòu)建起具有中國特色的著作權(quán)社會服務體系雛形。據(jù)報道，2020年文著協(xié)共收取文字作品版權(quán)費2244萬元，較2019年增長16%；音著協(xié)各項著作權(quán)收費總額達4.08億元人民幣，歷年給廣大音樂著作權(quán)人收取的各項著作權(quán)使用費總計已經(jīng)超過26億元人民幣。此外，根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2021年音集協(xié)共獲得會員登記錄音制品144萬多首，相關版權(quán)使用費總收入突破4億元。由此可見，我國著作權(quán)集體管理組織在版權(quán)交易市場上發(fā)揮著重要作用，具有廣闊的發(fā)展空間。而在著作權(quán)集體管理組織實踐運行中，相關配套制度的缺陷開始顯現(xiàn)：首先，著作權(quán)集體管理組織的會員大會召開不夠規(guī)范，作品使用的數(shù)據(jù)不太完整，內(nèi)部管理制度不太健全，作品使用費收取和分配的賬目不夠詳細，對著作權(quán)集體管理組織的監(jiān)督機制不健全，著作權(quán)集體管理組織服務會員的水平和意識有待進一步提高。其次，面對新技術(shù)背景下海量的作品使用和侵權(quán)問題，著作權(quán)集體管理組織的維權(quán)成本很高，維權(quán)難度非常大。再次，一些著作權(quán)人對于著作權(quán)集體管理制度知之甚少甚至抱有懷疑態(tài)度，不愿意將權(quán)利委托給著作權(quán)集體管理組織管理，一些使用者也不支持著作權(quán)集體管理組織，致使該制度在實施過程中遇到不少阻力。因此，對著作權(quán)集體管理制度運行實踐中的問題進行檢視，并據(jù)此提出切實可行的制度改造方案，構(gòu)建具有中國特色的著作權(quán)集體管理制度，具有舉足輕重的理論價值與現(xiàn)實意義。

（二）構(gòu)建中國特色著作權(quán)集體管理制度的必要性

構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度，是我國全面建設知識產(chǎn)權(quán)強國、實現(xiàn)民族文化振興的重要舉措。通過完善我國著作權(quán)集體管理制度，能夠有效解決著作權(quán)集體管理組織管理存在缺陷、社會監(jiān)督不力等問題；構(gòu)建便民利民的知識產(chǎn)權(quán)公共服務體系；充分保護著作權(quán)人和相關權(quán)利人的利益，提高著作權(quán)集體管理制度的公信力；推動文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在國際上樹立中國保護知識產(chǎn)權(quán)的良好形象。

1. 建設知識產(chǎn)權(quán)強國，實現(xiàn)民族文化振興

加強知識產(chǎn)權(quán)保護是推動知識創(chuàng)新和文化繁榮的重要舉措，黨中央、國務院高度重視知識產(chǎn)權(quán)保護。黨的十九大報告提出，創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，要倡導創(chuàng)新文化，強化知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護、運用。習近平總書記指出，完備的知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)體系、高效的執(zhí)法司法體系，是強化知識產(chǎn)權(quán)保護的重要保障。李克強總理強調(diào)，知識產(chǎn)權(quán)是發(fā)展的重要資源和競爭力的核心要素，保護知識產(chǎn)權(quán)就是保護創(chuàng)新。2021年印發(fā)的《知識產(chǎn)權(quán)強國建設綱要（2021－2035年）》中，中共中央、國務院提出建設支撐國際一流營商環(huán)境的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，“完善著作權(quán)集體管理制度，加強對著作權(quán)集體管理組織的支持和監(jiān)管?！边@表明健全著作權(quán)集體管理制度是未來我國知識產(chǎn)權(quán)強國建設的重要工作之一。同時，國家版權(quán)局在最新印發(fā)的《版權(quán)工作“十四五”規(guī)劃》中明確提出“健全中國特色著作權(quán)集體管理制度”。著作權(quán)集體管理制度有效促進著作權(quán)產(chǎn)品的創(chuàng)作、傳播與交易，對于發(fā)揮著作權(quán)經(jīng)濟價值、推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。因此，構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度、完善我國著作權(quán)集體管理秩序規(guī)制，是應對經(jīng)濟全球化的國際環(huán)境、建設社會主義文化強國、實現(xiàn)中華民族文化振興的必然要求。

2. 切實保障著作權(quán)人利益，構(gòu)建便民公共服務體系

著作權(quán)集體管理制度能夠有效清除交易障礙、降低交易成本、理順交易市場，為版權(quán)交易成本問題提供了市場方法。在我國，著作權(quán)集體管理組織還扮演著“知識產(chǎn)權(quán)公共服務提供者”的重要角色，因此，構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度對于完善我國知識產(chǎn)權(quán)公共服務體系具有重要意義。一方面，目前我國著作權(quán)集體管理組織與會員間權(quán)利義務失衡，治理的有效性、透明性、準確性以及會員的參與性有待提高，不利于著作權(quán)及相關權(quán)利人的利益保護。另一方面，在著作權(quán)集體管理活動中存在使用費收轉(zhuǎn)難、許可使用合同限制性規(guī)定的壟斷風險、管理費提取比例偏高等問題，有損著作權(quán)及相關權(quán)利人利益，阻礙了我國便民、高效的知識產(chǎn)權(quán)公共服務體系構(gòu)建。

3. 維護版權(quán)交易市場秩序，提高集體管理組織公信力

第一，著作權(quán)集體管理存在內(nèi)部會員大會權(quán)力虛置、缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督等問題，體現(xiàn)了構(gòu)建中國特色著作權(quán)集體管理制度的必要性?！稐l例》中關于會員大會和理事會的條款內(nèi)容繁雜、缺乏邏輯；作為核心部門的會員大會權(quán)力虛置，導致著作權(quán)集體管理組織功能受限、基本職能實施不足；一些著作權(quán)集體管理組織忽略了監(jiān)事會的制度安排，缺乏來自組織內(nèi)部、組織成員的監(jiān)督，存在權(quán)力濫用的風險。第二，建立健全數(shù)字化信息管理系統(tǒng)，強化來自社會、權(quán)利人及使用者的外部監(jiān)督，為中國特色的著作權(quán)集體管理制度提出了明確的現(xiàn)實需求。我國著作權(quán)集體管理組織監(jiān)督主體呈現(xiàn)出強烈的對內(nèi)傾向，來自社會方面的監(jiān)督明顯不足。數(shù)字時代，應建立健全運行良好的數(shù)字化的信息查詢系統(tǒng)，便于權(quán)利人和使用者對相關信息進行查詢，促進版權(quán)交易。第三，在著作權(quán)集體管理制度的司法實踐中，存在包括訴訟資格、權(quán)利繼承、合同性質(zhì)、損害賠償?shù)缺姸鄬嶓w和程序問題，構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度將為相關司法實踐中的難題提供有效解決思路與法律適用路徑。

全民創(chuàng)作時代的來臨催生大量作品使用需求，同時引發(fā)大規(guī)模侵權(quán)危機以及海量作品授權(quán)難題，著作權(quán)集體管理面臨前所未有的發(fā)展空間與時代挑戰(zhàn)。與此同時，由于法律法規(guī)的滯后性，著作權(quán)集體管理組織缺乏完備的行為準則以及來自各方主體的監(jiān)督，存在內(nèi)部管理制度不太健全、作品使用費收取和分配的賬目不夠透明等問題，我國著作權(quán)集體管理的制度運行困境呈現(xiàn)出復雜性、多元性的特點，具體而言包括信任危機、使用費困境、監(jiān)督不足等三個方面。

（一）著作權(quán)集體管理組織制度不夠健全引發(fā)信任危機

學界的普遍觀點認為，著作權(quán)集體管理活動是對民事權(quán)利的管理，從本質(zhì)上講是信托的一種具體形式。因此，來自權(quán)利人的有效授權(quán)和委托是各大著作權(quán)集體管理組織開展經(jīng)營管理活動的前提和理據(jù)，而實踐中普遍存在的問題是，社會部分群體對著作權(quán)集體管理制度缺乏認知甚至抱有懷疑態(tài)度，部分權(quán)利人選擇自行管理作品或委托其他商業(yè)性質(zhì)的版權(quán)代理機構(gòu)進行作品授權(quán)，而不愿意將權(quán)利委托給著作權(quán)集體管理組織管理，一些使用者也不支持集體管理組織，致使該制度在實施過程中遇到不少阻力。究其緣由，是著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部管理制度不夠健全、著作權(quán)集體管理理念宣傳不到位、授權(quán)使用費分配效率較低、管理費提取比例偏高等因素綜合作用的結(jié)果。

首先，我國著作權(quán)法體系中，僅《條例》第二條對“著作權(quán)集體管理”進行了定義，通過列舉的立法模式對具體的著作權(quán)集體管理行為進行了歸納，但并未明確特殊“授權(quán)”關系的本質(zhì)屬性。其次，著作權(quán)集體管理組織的設立具有一定程度的法定性，導致著作權(quán)集體管理市場主體單一，存在壟斷風險，進而對著作權(quán)人參與集體管理的意愿產(chǎn)生負面影響。再次，目前我國立法并未明確禁止非法著作權(quán)集體管理活動，導致大量商業(yè)組織或個人以委托代理為名進行非法著作權(quán)集體管理活動，謀求不正當利益，引發(fā)著作權(quán)集體管理組織的會員流失?；谏鲜鋈c原因，我國版權(quán)交易市場混亂，著作權(quán)集體管理組織難以樹立其官方性、權(quán)威性、專業(yè)性的社會形象。此外，著作權(quán)集體管理組織作為非營利法人，其法人章程具有規(guī)范組織行為、公示組織基本信息的雙重作用，而我國有關著作權(quán)集體管理組織章程的法律規(guī)范不夠完備，缺少關于會員權(quán)利義務、監(jiān)事會的設置和運行、使用費及其分配辦法等重要事項的規(guī)定，此三項內(nèi)容的缺失無疑讓著作權(quán)集體管理組織公信力的構(gòu)建失去了制度基礎。

（二）使用費收轉(zhuǎn)困境與管理費提取比例偏高

第一，著作權(quán)集體管理組織使用費收取難題。一方面，對于自愿許可使用費收取而言，在《著作權(quán)法》第三次修訂之前，我國未建立權(quán)利人、使用者、相關行業(yè)代表等共同參與制定收費標準的制度，當時的收費標準與使用者的實際情況、行業(yè)發(fā)展的實際需求存在偏差。而最新修訂的《著作權(quán)法》中確定的使用費標準“協(xié)商—裁決—訴訟”制度，仍有待相關配套制度的細化。另一方面，對于法定許可的使用費收取而言，由于著作權(quán)人無法清楚地知曉作品的實際使用情況，法定許可使用費的收取往往缺乏可操作性，導致權(quán)利人應得利益的流失；此外，法定許可使用費收取在制度上還存在收取標準落后、收取期限規(guī)定不明、權(quán)利救濟措施不足等問題。

第二，使用費轉(zhuǎn)付工作的有序進行是組織會員權(quán)利得以實現(xiàn)的基本保障，而《條例》僅簡單規(guī)定“使用情況”一項參考因素作為轉(zhuǎn)付辦法的制定標準，導致實踐中存在轉(zhuǎn)付標準不統(tǒng)一、效率偏低、轉(zhuǎn)付工作不夠透明等問題。除了制定標準單一外，著作權(quán)集體管理組織使用費轉(zhuǎn)付工作效率有待提升的局面是多方原因造成的：其一，信任危機引發(fā)的著作權(quán)集體管理組織代表性不足，致使使用費收取不足，進而導致高數(shù)額的分配難以實現(xiàn)。其二，由于使用者往往對交納使用費存在抵觸情緒，故拒絕提供作品“使用情況”相關信息，或僅提供粗略、簡單的內(nèi)容，導致著作權(quán)集體管理使用費的收取缺乏全面準確的使用信息和相關權(quán)利人信息。其三，《條例》關于使用費轉(zhuǎn)付標準的制定程序忽略了權(quán)利人的參與權(quán)和知情權(quán)。其四，著作權(quán)集體管理組織管理費用提取比例偏高，進一步擠占了使用費的可分配比例。

第三，我國著作權(quán)集體管理組織提取的管理費用偏高，這也引起了權(quán)利人的不滿。根據(jù)國際作者和作曲者協(xié)會聯(lián)合會（CISAC）的統(tǒng)計，各個國家和地區(qū)的著作權(quán)集體管理組織管理費提取標準普遍在10%~15%之間：中國臺灣地區(qū)著作權(quán)集體管理組織的會員大會設定每年管理費控制在11%左右，2020年實際發(fā)生的管理費約為12%；德國著作權(quán)集體管理組織2019年實際收入10.69億歐元，提取管理費1.6億歐元，約占15%，韓國著作權(quán)集體管理組織2020年提取管理費2.26億美元，占比7.9%。相較于中國臺灣地區(qū)及上述國家，我國管理費明顯偏高，2021年音著協(xié)共進行4期13次許可使用費分配，涉及許可收入金額約人民幣4.69億元，扣除增值稅6%后的分配金額為人民幣4.42億元，該分配金額為歷年最高，協(xié)會管理費比例約為16.6%。音集協(xié)在委托天合文化集團收取使用費時，管理費的收取比例高達50%，在與天合文化集團解除委托關系后，音集協(xié)在卡拉OK業(yè)務提取管理費約25%。雖然音著協(xié)和音集協(xié)的管理費用在不斷降低，但收取比例仍舊高于中國臺灣地區(qū)及上述國家的平均比例。之所以產(chǎn)生管理費提取比例較高的結(jié)果，主要原因在于我國的管理費提取在制度設計上存在不完善之處。現(xiàn)行五家著作權(quán)集體管理組織均在章程中對管理費的提取比例進行了規(guī)定，其中中國攝影著作權(quán)協(xié)會、中國文字著作權(quán)協(xié)會和中國電影著作權(quán)協(xié)會對管理費比例規(guī)定了“不超過使用費的30%”的上限，中國音像著作權(quán)集體管理協(xié)會和中國音樂著作權(quán)協(xié)會引用了《條例》中的“一定比例”的措辭。

（三）著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)外監(jiān)督不足

由于著作權(quán)集體管理組織先天的壟斷性、監(jiān)督制度不科學、義務和責任不明等原因，我國著作權(quán)集體管理組織在設立、管理、責任承擔等方面表現(xiàn)出一定程度的壟斷性，因此來自著作權(quán)集體管理組織外部的監(jiān)督尤為重要，而我國現(xiàn)階段的相關制度存在明顯缺陷。首先，根據(jù)《條例》第三十一條的財務信息監(jiān)督制度，著作權(quán)集體管理組織的財務信息的監(jiān)督主體只能是國家著作權(quán)管理部門和民政部門，使用者、權(quán)利人和社會公眾對著作權(quán)集體管理組織的財務信息無從監(jiān)督，有待完善。其次，現(xiàn)階段我國著作權(quán)集體管理組織的線上信息查詢系統(tǒng)仍有待完善，導致使用費的收取與分配以及集體管理組織運行等信息不透明，權(quán)利人不愿意將其作品授權(quán)給集體管理組織，使用者也不愿意通過集體管理組織使用作品，沒有達到著作權(quán)集體管理組織成立的預期目的。再次，《條例》第三十三條、第三十四條分別列舉了會員權(quán)利人、使用者能夠行使監(jiān)督權(quán)的幾種具體情形，顯然，這種列舉式的條款難以窮盡所有情形，不足以保障權(quán)利人和使用者的監(jiān)督權(quán)。

除了《著作權(quán)法》中規(guī)定的信息公開社會監(jiān)督、主管部門監(jiān)督等外部監(jiān)督舉措外，內(nèi)部監(jiān)督亦是不可忽視的一部分。從比較法的視角考察他國著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，多國法律均明確要求在組織內(nèi)部設立獨立的監(jiān)督機構(gòu)：德國《集體管理組織法》要求“集體管理組織應設立一個機構(gòu)，負責持續(xù)監(jiān)督法律或法規(guī)授權(quán)代表集體管理組織的人員（監(jiān)督機構(gòu)）”；法國規(guī)定在著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部設立“監(jiān)督委員會”作為合議監(jiān)督機構(gòu)；英國《版權(quán)集體管理條例》亦明確要求“集體管理組織必須確保其具有監(jiān)督職能，以持續(xù)監(jiān)控滿足本法規(guī)要求的組織業(yè)務管理人員的活動和職責履行情況。”內(nèi)部監(jiān)督有助于及時、快速地察覺問題，提出預防、化解方案，進一步保證集體管理組織在陽光下運行，而我國《條例》在內(nèi)部機構(gòu)設置上僅僅規(guī)定會員大會和理事會，忽略了監(jiān)事會的制度安排，導致著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)部監(jiān)督不足。

目前我國正在修訂《著作權(quán)集體管理條例》，應以習近平法治思想為指導，在深入研究著作權(quán)理論的同時緊密結(jié)合中國國情，著力解決著作權(quán)集體管理制度所面臨的信任危機、使用費收轉(zhuǎn)困境、運營監(jiān)督不足等問題，從著作權(quán)集體管理相關的法律規(guī)范入手進行改造，積極構(gòu)建具有中國特色的著作權(quán)集體管理制度。

（一）將保護著作權(quán)人的權(quán)益作為核心目標

著作權(quán)集體管理組織是為權(quán)利人利益而依法設立的，是著作權(quán)人及相關權(quán)利人進行集體管理的社會團體。著作權(quán)集體管理組織一定要明確自己的職責和定位，將保護著作權(quán)和相關權(quán)利人的權(quán)益作為組織核心目標，全心全意為權(quán)利人服務，堅持非營利性原則，堅持完善集體管理機制，大力提升服務水平。實現(xiàn)著作權(quán)及相關權(quán)利人的利益最大化是著作權(quán)集體管理組織的核心目標，理應在制度中予以確認，故應規(guī)定將會員權(quán)利、使用費收取標準和使用費轉(zhuǎn)付辦法等內(nèi)容寫入著作權(quán)集體管理組織章程。進一步地，著作權(quán)集體管理組織對著作權(quán)及相關權(quán)利人利益的保護，還表現(xiàn)為充分尊重會員的意思自治，保障會員的自主選擇權(quán)利，避免對著作權(quán)和相關權(quán)利的不合理限制，具體表現(xiàn)為以下三個層面。

首先，現(xiàn)行《條例》采列舉式立法規(guī)定著作權(quán)集體管理組織管理的對象，并未涵蓋需要進行集體管理的全部權(quán)利類型，也沒有明確將鄰接權(quán)人的權(quán)利納入管理范圍，不利于權(quán)利的充分利用。隨著著作權(quán)集體管理組織的發(fā)展，版權(quán)交易市場趨向?qū)I(yè)化、精細化和復雜化發(fā)展，著作權(quán)人及相關權(quán)利人的各項權(quán)利往往能夠被單獨授權(quán)，并在不同產(chǎn)業(yè)領域產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益；同時，本次《著作權(quán)法》修訂后增加了錄音制作者的“二次獲酬權(quán)”，錄音制作者要實現(xiàn)該權(quán)利也可以通過著作權(quán)集體管理制度來實現(xiàn)。因此，在著作權(quán)集體管理對象這一問題上，理應給予權(quán)利人足夠的自由選擇空間，將管理對象擴充至所有“著作權(quán)法規(guī)定的著作權(quán)或者與著作權(quán)有關的權(quán)利”，以實現(xiàn)版權(quán)作品經(jīng)濟價值的最大化。其次，單純進行著作權(quán)代理行為的自然人、法人和其他組織并非進行集體管理活動，并未破壞著作權(quán)集體管理組織設立的法定性，允許著作權(quán)代理的存在是對權(quán)利人意愿的尊重，故應在立法中區(qū)分非法著作權(quán)集體管理行為與著作權(quán)授權(quán)代理行為，保障權(quán)利人對作品的自由許可授權(quán)。再次，根據(jù)《條例》第二十條，著作權(quán)人必須以專有方式將其作品許可給著作權(quán)集體管理組織，盡管這一法律安排便利了著作權(quán)集體管理組織對作品的管理，但也在一定程度上擠壓了著作權(quán)人與著作權(quán)集體管理組織之間的談判空間，實際上不利于授權(quán)行為的發(fā)生。專屬授權(quán)不符合著作權(quán)人自身的利益需求與市場的實際需要，同時也違背了著作權(quán)集體管理組織自身的非強制管理性。應當刪除權(quán)利人與著作權(quán)集體管理組織之間專有授權(quán)合同的限制，允許權(quán)利人在合理范圍內(nèi)進行非專有授權(quán)，以示對權(quán)利人意思自治的充分尊重。

（二）構(gòu)建多元的糾紛解決機制

現(xiàn)階段我國關于著作權(quán)集體管理的糾紛主要通過訴訟機制解決，導致法院相關案件量居高不下，而訴訟作為著作權(quán)集體管理糾紛解決的終局方案，有其局限性：一是著作權(quán)爭議往往在初期階段可以通過協(xié)商或調(diào)解方式解決，濫用訴訟行為容易造成矛盾激化；二是著作權(quán)案件專業(yè)性較強，需要法官對行業(yè)具有較高層次的了解，而目前我國僅有部分城市設立了專門的知識產(chǎn)權(quán)法院，且案件量每年激增，耗費了大量的司法成本。故有學者指出對于“證據(jù)確鑿、事實清晰、案情明確”的案件，有必要采取替代性糾紛解決機制，避免浪費司法資源，提升糾紛解決效率。最新修訂的《著作權(quán)法》第八條第一款中新增著作權(quán)集體管理組織參與調(diào)解的規(guī)定，同時引入使用費收取標準裁決機制。為進一步落實《著作權(quán)法》的相關規(guī)定，提升調(diào)解及裁決結(jié)果的權(quán)威性、專業(yè)性和可執(zhí)行性，建議在國家著作權(quán)主管部門設立“著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會”，負責裁決關于使用費收取標準爭議、使用費轉(zhuǎn)付辦法爭議等著作權(quán)集體管理的相關矛盾，作為司法前置程序釋放司法壓力，提前解決矛盾。同時，著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會成員應當包括著作權(quán)集體管理組織代表、權(quán)利人代表、使用者代表、學者、法官以及行業(yè)協(xié)會代表等，委員會主任由國家著作權(quán)主管部門代表擔任，以保證委員會具有廣泛的代表性。此外，有學者在研究知識產(chǎn)權(quán)多元糾紛解決機制時指出，知識產(chǎn)權(quán)糾紛存在高技術(shù)性的特征，相較于法院訴訟，仲裁可以更好地解決糾紛。域外立法中，歐盟《2014/26/EU號指令》第三十五條規(guī)定，“成員國應確保集體管理組織和使用者之間的爭議……在適當?shù)那闆r下，提交給其他在知識產(chǎn)權(quán)法方面具有專業(yè)知識的獨立和公正的爭議解決機構(gòu)。”德國《集體管理組織法》第九十二條直接明確，著作權(quán)集體管理組織作為當事方的任何一方均可向仲裁庭提出申請。因此建議在《條例》中規(guī)定，由著作權(quán)集體管理行為引發(fā)的糾紛可以根據(jù)當事人達成的書面仲裁協(xié)議或者合同中的仲裁條款，向仲裁機構(gòu)申請仲裁，以建立多元糾紛解決機制，有效緩解目前過度依賴訴訟的局面。

（三）合理確定作品使用費收取標準

第一，細化使用費標準協(xié)商機制，豐富使用費收取標準參考因素，明確參與協(xié)商的主體。首先，現(xiàn)有規(guī)定中的使用費標準參考因素單一，缺乏權(quán)利人及使用者的參與，為使收費標準更具合理性，建議增加“權(quán)利的種類及其經(jīng)濟價值”“訂立許可使用合同和收取使用費工作的成本費用”“著作權(quán)集體管理組織提供服務的經(jīng)濟價值”“市場環(huán)境和物價指數(shù)”“國際慣例”等五項參考因素。其次，“使用者代表”一詞首次在我國《著作權(quán)法》中出現(xiàn)，須明確其定義。由于使用者人數(shù)眾多，如果任何個體使用者均可與著作權(quán)集體管理組織進行協(xié)商并提起費率異議程序，勢必影響權(quán)利許可授權(quán)效率，因此可以將“使用者代表”定義為包括但不限于相關行業(yè)的全國性行業(yè)協(xié)會、區(qū)域性使用者團體或一定數(shù)量的使用者代表等。此外，為保證使用費標準協(xié)商機制的正常運行，應要求著作權(quán)集體管理組織和使用者遵循誠實信用原則進行權(quán)利許可的談判，并主動相互提供所有必要的信息。

第二，構(gòu)建使用費標準“裁決—訴訟”機制，詳細規(guī)定著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會的具體裁決程序：著作權(quán)集體管理組織和使用者代表協(xié)商不成的，可以向著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會申請裁決。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會自收到申請五日內(nèi)，應作出是否受理的決定，符合受理條件的，應當受理，并通知當事人；認為不符合受理條件的，應當書面通知當事人并說明理由。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會原則上采取書面審查的辦法，但申請人提出要求或者委員會認為有必要時，可以向有關組織和人員調(diào)查情況，聽取相關人員意見。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會應當自受理申請之日起六十日內(nèi)作出裁決。對裁決不服的，可以自作出裁決之日起六十日內(nèi)向人民法院提起訴訟；當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。在使用費收取標準協(xié)商、著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會審查期間，使用者按現(xiàn)有使用費標準向集體管理組織支付使用費，在新的使用費標準確定后重新進行結(jié)算。

第三，細化著作權(quán)集體管理組織與使用者之間許可使用合同的相關規(guī)定，明確列舉許可使用合同的主要內(nèi)容，對許可使用合同進行分類，并要求提供全部作品、明確禁止排除部分作品的許可合同。目前我國著作權(quán)集體管理制度中關于許可使用合同的規(guī)定過于籠統(tǒng)，導致實踐中著作權(quán)集體管理組織利用壟斷地位，多與使用者簽訂一攬子許可合同，可能涉及搭售、不公平高價、歧視待遇等壟斷行為，使用者對此沒有自主選擇的權(quán)利，損害了使用者的利益，故應在立法中明確列舉許可使用合同的具體內(nèi)容要素，增加著作權(quán)集體管理組織管理行為透明度的同時強化許可使用合同的穩(wěn)定性。